项目与活动

实践科学发展观 逐步开展社会影响评价

来源:
绿色流域
发布时间:
2018-07-18 14:19
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摘要:所谓社会影响评价,又称社会评价,是评价一个投资项目对相关居民、群体、社区、环境乃至历史文化所带来的社会效益以及可能隐含的社会风险。导入社会影响评价,将促使我们思考,如果一个项目能给当地带来明显的经济效...

所谓社会影响评价,又称社会评价,是评价一个投资项目对相关居民、群体、社区、环境乃至历史文化所带来的社会效益以及可能隐含的社会风险。导入社会影响评价,将促使我们思考,如果一个项目能给当地带来明显的经济效益,我们能否就此忽略可能引发的各种社会影响和社会风险?

一、开展社会影响评价的必要性

(一)开展社会影响评价是实践科学发展观的必然要求。

改革开放至今,我国的发展观从以经济增长为核心的增长观到以人与自然和谐共生的可持续发展观,再到当前以人为本的经济、政治、社会和生态全面协调可持续发展的科学发展观,经历了数次转变。

回顾我国近二十年来对规划、建设项目等的评估,基本上均以技术、财务和经济评价为主,上世纪九十年代中期,在可持续发展战略指导下,我国开始实践对规划和建设项目的环境影响评价,并且取得了非常良好的成效。然而大量的项目评价很少关注社会层面的影响,即使可能出现重大社会影响,也都会被所谓“经济效益”所覆盖和弥补。而这些社会影响,如整个邻里社区的迁移、传统社会网络的摧毁、就业结构的变动等都是不可忽视的重大问题。

目前随着科学发展观的深入人心,我国政府日益认识到社会、经济、环境协调及可持续发展的重要性,在保持国民经济快速持续发展的同时,密切关注可能带来的各种社会问题,如地区发展不平衡、贫富差距扩大等,越来越重视通过社会影响评价、社会分析来规避经济发展中可能出现的社会问题。当前我国大规模的城市规划和建设进程还在继续,科学发展观的实践必然要求更加重视从维护公众利益、协调社会发展等角度对投资项目进行评估论证,开展规划和建设项目的社会影响评价(又称社会评价),将其与项目的技术分析、财务评价、经济评价、环境影响评价放在同等重要的位置,并且贯穿到整个项目的立项直至实施后评价的整个阶段,为科学决策提供依据。

(二)开展社会影响评价是很多国际发展机构、跨国公司、投资商的要求。

开展社会影响评价,有利于提高投资以及项目建设的科学性。以投资项目为例,有利于克服项目决策中的单纯财务观念与局部观念,从而提高投资的综合经济、社会、环境效益。现在,越来越多的国际发展机构、跨国公司、投资商要求将社会影响评价与项目的技术分析、财务评价、经济评价、环境影响评价放在同等重要的位置,并且贯穿到整个项目的立项直至实施后评价的整个阶段。例如,如果想顺利获得世界银行和亚洲开发银行重大投资项目的贷款,就必须了解“社会影响评价”。因为世界银行建议在重大投资项目中实施社会影响评价,而亚洲开发银行已将之列为发放贷款的一个必要条件。

(三)开展社会影响评价是保障项目、工程、投资或政策有效实施、规避社会风险的重要手段。

项目所产生的社会影响大多是潜在的,或者正面或者负面,包括收入、就业、环境、性别平等、弱势群体、地方文化、公共卫生等,有的甚至可能彻底改变相关居民固有的生活方式。如果单方面考虑某项目的经济利益,而以“局部利益服从整体利益”为理由否定部分人群的利益,那是否一定会带来如期的效果?世界银行曾选择50多项重大投资项目作了一次专门的研究,比较这些项目在可行性论证阶段预设的经济收益率和运行5年后的实际经济收益率。令人吃惊的是,在做过社会影响评价的项目中,基本接近或超过预设经济收益率的比例大约是85%,而未做社会影响评价的项目的这一比例要低得多。这类不仅未起到应有的作用,反而浪费了投资的现象在很多重大投资项目中普遍存在。

因此,无论是贯彻落实以人为本的科学发展观还是就项目的现实而言,都要求我们不能局限于经济效益的评价,必须联系社会影响作出全面的论证和判断,必须更加重视和维护公众利益,协调经济社会发展。毕竟,如果这些潜在的负面影响不能得到事先评估和消除,那么不仅可能损害相关居民等主体的利益,而且还会使该项目无法发挥应有的功能。

二、当前国内外社会影响评价的发展现状

(一)西方国家广泛推广社会影响评价。

西方资本主义国家在上世纪中叶开始遭遇资源浩劫、生态破坏、贫富阶层对立等一系列社会问题,为了缓解社会矛盾,各国开始陆续推广实施社会影响评价,把收入分配、就业、文化传承等社会发展指标引入了项目评价体系。例如美国早在1969年逐步推广社会影响评价,初始主要用于水资源开发、城市建设、土地资源管理等项目,而评价涉及的内涵也较为广泛,涉及社会经济、生态环境、社会福利、政治、文化等诸多方面。在英国,此类评价被称为“社会分析”,尽管名称有不同,但核心内容都是通过对政策、计划、规划、项目等带来的各种有意或无意、积极或消极的社会影响及社会变化过程,如对所在社区的人民生活、人口迁移、收入分配、健康、安全、教育、文化娱乐和风俗习惯、社区凝聚力等方面有什么影响,促进利益相关者对项目的参与,从而优化项目实施方案,规避可能出现的社会风险。

世界银行则针对其投资项目更加注重对提议的项目进行社会评价,以判断这些计划或者行动项目能否实现其社会目标等,并于1998年专门出台了《社会评价指南》。总体上看,世界银行、亚洲开发银行以及一些欧美发达国家的社会影响评价不仅用于项目的可行性研究,还用于部分重要项目的后评价。

(二)社会影响评价在我国尚未推广实践。

2002年,原国家计委出台《投资项目可行性研究指南》,建议在重大投资项目可行性论证中引入社会影响评价,然而未作硬性规定。2004年,受亚洲开发银行技术援助,由国内12位咨询专家编写完成了《投资项目社会评价指南》,但由于认识上不够重视,对社会影响评价还更多的停留于理论和学术研究领域。

近年来,我国先后开展过一些社会影响评价的实践。例如,云南大学与云南社科院的研究人员于2002年对云南澜沧江上的漫湾水电站及水库进行建成后的社会影响评价,即评价水库及水电站建成后对当地社会发展的综合影响。结果发现,由于水电站和水库建设前没有充分的社会影响评价,电厂虽然盈利,但却导致了库区原有社区组织基本瓦解,吸毒、偷盗、打架斗殴事件频繁发生,库区居民多以捡垃圾为生,生活质量明显下降。类似的,还有开展跨越9个省市区,对国家重点项目西气东输项目的社会影响评价,等等。

总体上看,我国的社会影响评价还处于起步阶段。表现在:一般工业项目社会影响评价中,往往只对社会效益进行简单的定性分析,做定量分析的很少,少数项目只计算就业率与创汇率;对于一些以社会效益为主的公共项目,如城市基础设施项目、交通运输项目、社会事业项目以及农业、林业、水利项目等,以分析与经济活动有关的社会效益多,分析非经济因素的社会效益少;在一些项目评价过程中,将环境影响评价等同于社会影响评价;有些相似的项目,在不同的地方、不同的单位,其评价的内容、指标体系也大不相同,没有相对统一的评价方法,可供借鉴的经验很少。

三、逐步开展社会影响评价的若干建议

(一)加快研究社会影响评价的指标体系及评价方法。

当前,开展社会影响评价仍存在一些困难,表现在:难以获得评价所需要的教育、卫生、就业、社区、社会福利等第一手的数据资料;对于评价所要消耗的大量人力物力难以有经费上的保证;缺乏专业评价人才。更重要的是,从当前的理论基础和技术水平来看,关于社会影响评价的主要内容、基本方法、指标体系及指标体系的设置等,目前虽然已经取得了一些研究成果,但理论并不成熟,实践方面也很欠缺,与国外的项目评价水平相比,差距较大。

因此,有必要加快开展社会影响评价研究。重点要加强理论和方法的研究,要充分借鉴已有的国内外的研究成果,结合国情、省情,针对不同的行业领域和规划建设项目,以及体制背景等,制定社会影响评价的变量指标,探讨适宜的变量研究体系,制定适宜的评价方法,指导当前社会影响评价的实践。

(二)有步骤地对投资项目等开展社会影响评价

从过去的经验教训看,开展社会影响评价已刻不容缓。不重视社会影响评价,必将给经济建设和社会发展留下隐患。建议逐步在以下项目中开展和推广社会影响评价:

1、对人民生活影响较大的基础性项目;

2、容易引起社会动荡的项目,尤其是关系弱势群体利益的项目;

3、项目的开展可能会引起巨大的社会和经济的不平等;

4、重大事件的处理行动;

5、敏感的社会问题;

6、大型企业的重构等。

鉴于目前社会影响评价的发展现状,可以先做一些中小项目的调查研究,积累经验和案例,不断地进行试点、推广 ,反复研究、总结,从而为扎实、有效开展社会影响评价打下基础。

(三)社会影响评价方法体系的一些初步设想

社会影响评价的核心目的,是要在规划、项目投资、工程建设等活动中关注各种社会问题,在追求财务、经济和环境效益的同时,关注各种社会发展目标的实现,减少项目投资可能引起的社会矛盾和风险。根据上述目标,拟设想社会影响评价方法体系如下:

项目或工程描述

项目本身及其功能(项目的构成、目标、目标群体和作用) 子项目的功能与项目目标的关系 项目理念、理论基础及其合理性 影响项目的因素:社会、经济、文化、制度、技术方面因素

社会现状描述

社会背景 明确利益相关者 社会描述常用的指标

社会价值和社会最终目标 人口指标 环境指标 经济指标 社会指标 制度指标 生活质量指标

分析社会影响

构造/制定所需数据清单设计访谈问卷 查询当地有关资料 访谈利益相关者

数据分析(定量、定性);社会影响描述(正面、负面或者其他,具体见附表)

社会影响评价:针对不同的利益相关者分析评估项目的正面、负面、潜在影响               (直接访谈项目的赢家和输家,了解他们对项目的态度及建议)

政策建议:调整决策以降低负面影响 / 扩大正面影响 / 提出备选方案

                                       

附表: 社会影响描述

社会指标领域

正面的社会影响描述

负面的社会影响描述

所在社区/群体定量社会指标

人口

合理的人口变迁、人口结构优化,人群健康,……

“背井离乡”、空巢现象,更多的家庭遭遇破裂,……

人口自然增长率

人均期望寿命

离婚率

迁移人口数量

制度

和谐公平的体制,良好的社会保障,……

阶层对立,传统破坏,……

参加基本养老、失业、医疗保险人数占各从业人员的比重

每万人口拥有收养性社会福利院床位

青少年刑事案犯占刑事案犯比重

经济

合理的利益分配,就业的增长,……

收入差距扩大,失业增加,……

登记失业率

所在社区/群体人均收入

家庭恩格尔系数

社会

风气、治安良好,安居乐业,……

治安环境恶化,传染病流行,失学儿童增加,……

初中升学率

传染病发病率

意外死亡人口比率

每千/万车辆交通事故起数

价值

邻里关系和谐,对社区归属感和认同程度增加,……

和谐的社区和邻里关系被打破,缺乏归属感和认同感,……

民事纠纷案件数量

社区拥有公共文化设施建筑面积

生活质量

生活质量普遍提高

生活质量普遍下降

人均可支配收入

人均娱乐、教育、文化支出占消费支出的比例

不同利益群体抽样分析

环境

生态环境优化,……

土地占用,生物迁徙路径破坏,环境污染,……

空气综合污染指数

声环境质量综合评分

人均公共绿地面积

污水集中处理率

废水排放强度

当地物种抽样


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